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研究成果 | 生态文明建设下海洋空间规划体系的构建研究
作者：方春洪,刘堃,王昌森
海洋空间规划是重要的海洋空间管理工具, 构建科学高效的海洋空间规划体系是海洋生态文明建设的重要组成部分。文章基于对海洋空间规划及其体系的基本认知, 结合国家生态文明建设和海洋空间治理需求, 提出海洋空间规划体系构建的时代背景、着力点和基本路径。研究表明, 海洋空间规划体系是由各类海洋空间规划组成的, 具有一定逻辑组织关系的管理制度集合, 是海洋空间发展与资源环境管制的基础性机制集合;其构建应满足时代发展要求和海洋空间治理需求, 体现国家海洋生态文明意志和海洋空间治理现代化, 以总结多样化实践、建立完善协调机制和统一技术体系为基本路径。
海洋空间规划体系的基本认知
随着人类用海活动的增多, 对海洋空间的需求不断增长, 人们逐渐认识到“时间”和“空间”因素在海洋管理中的重要性, 尤其是在用海程度较高的欧洲, 逐渐建立并开始运用了海洋空间规划。
（1）海洋空间规划
从科学术语定义看, 海洋空间规划是以动态演化着的海洋空间为基础, 以探讨海域的特征和规律为依托, 协调人与海洋空间之间的关系, 对海洋空间的演化提出各种层次的策略, 并付诸实施和进行管理的过程性活动。该定义强调策略性, 即要达到的目标和愿景;强调过程性, 即通过规划手段变成空间现实;强调尺度性, 即从大尺度海洋空间到小尺度微观海域空间, 本质上都是一体的, 均属于人与海洋相互作用的不同尺度部分。
从规划管理定义看, 借鉴欧洲区域/空间规划宪章、欧洲空间规划制度概要、欧洲区域间计划对“空间规划”界定, 可认为:海洋空间规划是国家或地区为平衡海洋环境和经济社会发展, 对海洋空间保护和利用结构进行调整和合理布局的管理决策, 是海洋经济、社会、文化和生态等政策的地理表达;寻求从海洋空间上合理组织人类用海活动, 寻求可持续发展下平衡的区域发展和健康的海洋环境。海洋空间规划应强调海洋可持续发展的观念, 用长远和广阔的视野来看待海洋空间的开发和保护;强调海洋综合管理的观念, 综合考虑政治、经济、文化和生态环境需求;强调海域或区域海洋的观念, 承认海域差别和区域海洋发展的不平衡, 采用相应的措施、政策共同发展, 求同存异。海洋空间规划的实质是对海洋空间利用、行业政策协调和政府海洋管制进行超前性的调配和安排。
（2）海洋空间规划体系
《现代汉语词典》中“体系”的释义, 是指若干有关事物或某些意识互相联系而构成的一个整体。作为科学术语来讲, “体系”泛指一定范围内或同类的事物按照一定的秩序和内部联系组合而成的整体。海洋空间规划体系是各类海洋空间规划组成, 共同引导、预判、协调并完成人海关系相互作用及海域演化过程, 具有逻辑一体性和秩序性的综合公共管理体系, 是立足于海洋空间, 探索人海关系作用模式, 在其基础上对海洋空间的演化提出策略并付诸过程, 同时形成一个完整的策略和调控体系。
海洋空间规划体系不是各海洋空间规划的简单加和, 而是按照某种结构相互组织、整合, 形成层次关系并呈现出特定的秩序, 是一系列对海洋空间的作用关系总和。这种内在结构化作用关系是多种多样的, 有的可能是横向的衔接关系, 有的则是纵向的对接关系。海洋空间规划体系内部各要素、各层次、各分系统之间协同配合, 具有整体性、相关性、秩序性和持续性等特点。从制度角度看, 海洋空间规划体系是由各类海洋空间规划组成的, 具有一定逻辑组织关系的管理制度集合, 是海洋空间发展与资源环境管制的基础性机制集合, 其本质上也是一种制度。
海洋空间规划体系构建的着力点
统一的空间规划体系具有基础性、战略性、综合性、前瞻性和指导性。海洋空间规划体系应包括3个基本要素, 即长期或中期的海洋空间战略、不同空间尺度下整合各行业政策的协调方法、处理海洋空间利用问题的海洋治理过程。其构建应满足海洋空间治理的需求导向, 体现国家海洋生态文明意志和国家海洋空间治理现代化。
（1）体现海洋生态文明意志
海洋空间规划体系总体上要对国家海洋总体格局、重要的海洋资源及空间发展问题进行调控。根据国家生态文明建设“健全以国家发展战略和规划为导向的宏观调控体系, 健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制, 推动形成人与自然和谐发展现代化建设格局”的要求, 海洋空间规划体系应体现“海洋资源节约利用、海洋水产品保障、海洋生态环境保护”的海洋生态文明意识导向, 推进海洋主体功能区建设, 突出强调“海洋空间用途管制”和“海洋生态红线管控”的治理手段, 推进实施围填海总量和自然岸线保有率的用海总量控制制度, 实施定性 (性质) 、定用 (用途) 、定量 (规模) 、定位 (位置) 、定序 (时序) 的“五定方案”治理措施, 遵循海洋自然条件的适宜性、海洋经济发展的可行性、海洋社会制度的可容性、海洋生态系统的平衡性和海洋空间布局合理性的5重约束条件的目标效益最大化[9]和“慎填海、不污海、少占海”的保护意识, 合理安排各类生产、生活、生态用海空间, 明确海洋开发和保护“两个边界”, 实施海洋空间规划全覆盖, 实现“水清、岸绿、滩净、湾美、物丰”的海洋生态文明建设目标。
（2） 体现海洋空间治理现代化
海洋空间治理现代化包括海洋空间治理组织系统的现代化和海洋空间治理方法方式的现代化, 是法治海洋的重要组成部分。海洋空间规划体系构成应与海洋空间治理组织系统形成对应关系, 依据现有海洋治理层级和国家空间规划层级要求, 实行三级代理行使权责的体制, 体现“于事简便、于法周延”的原则, 打破规划编制和管理的不确定性和复杂性, 形成海洋空间规划控制序列。国家以海洋主体功能区规划为主, 制定重大发展战略和空间约束指标, 以战略决策为主;省级以海洋功能区划为主, 较为明确、细致地分配和设定管辖范围内的生产、生活、生态用海空间以及海洋开发和保护边界, 上落实国家战略约束指标, 下安排市县微观管控需求, 承担承上启下和省级宏观管理需求;市县为执行落实者, 突出“多规合一”, 以“细致化”和“可操作”为原则编制综合海洋空间规划, 强调规划的综合性和实施性, 注重海洋公共资源的空间和时间安排, 保障上级规划目标的落实, 形成“国家、省、市县三级规划, 国家、省二级监督, 市县一级执行”的框架组织。海洋空间治理方法方式实行“层层监管、重心下沉、有据可依、各司其职、权责清晰”的现代化行政管理机制。
海洋空间规划体系构建的基本路径
（1）总结海洋空间规划多样化实践
世界沿海各国逐步重视海洋空间规划管理, 已开展多种多样的规划管理实践, 建立和实施符合各自海情的海洋空间规划框架。我国也基于不同海洋空间管理需求, 先后提出海洋主体功能区规划、海洋功能区划、海岸保护和利用规划、海域使用规划、近岸海域环境功能区划、区域用海规划等海洋空间规划类型 (表1) 。
表1 我国主要海洋空间规划类型目标和内容
这些规划实践丰富了海洋空间规划的管理经验, 也表现出诸多问题。应结合目前我国海洋空间管理发展的基本特征, 辨识各级各类海洋空间规划之间的关系, 分析归纳国外海洋空间规划类型分异、规划范畴与价值取向及其体系的系统耦合形成机制, 从多样化实践角度总结提炼出我国海洋空间规划体系构建的理论基础和实践经验。
（2）建立完善海洋空间规划协调机制
目前我国海洋空间规划分头编制, 主要涉及海洋行政部门、发展改革部门、环境保护部门等, 在编制过程中缺少必要的规划协调沟通机制。加快构建涉海部门间的协调工作机制, 如建立海洋规划评议委员会, 统筹横向及下级涉海空间规划目标、协调规划内容、解决规划重叠冲突等实施矛盾, 明确各类海洋空间规划的法定关系。同时, 制定一套协作管理流程, 明确消除分歧和矛盾, 使上下级规划在引导性和实施性方面分工协作, 同级规划在发展性和限制性方面彼此衔接。
（3）统一各海洋空间规划技术体系
技术标准的统一是构建海洋空间规划体系的关键, 实现各类规划基础数据、分类标准等方面的衔接与信息共享, 搭建海洋空间规划体系技术平台。 (1) 统一海洋统计口径, 采用统一的来源、统计范围与方法, 避免数据不相协调; (2) 统一用海分类标准, 统一各类用海内涵; (3) 规划年限融合, 按照“分段衔接、侧重近期”的原则设定规划年限, 起始年限须在上位规划起始年限之后, 保证规划衔接性和有效性; (4) 统一海洋空间管制分类, 需整合各类用海分区的内涵, 提高规划间的协同性和衔接性; (5) 统一海洋空间信息数据库, 保障底图的一致性, 形成各类规划数据“一张图”, 各类空间管控指标、开发强度等实现统一管理, 保障自然岸线保有率, 严控海洋生态红线。
作者：方春洪，国家海洋技术中心助理研究员；刘 堃，自然资源部海洋发展战略研究所助理研究员